世事纵横

反贫困是人类社会发展面临的共同课题。过去20年，我国在扶贫领域取得了举世瞩目的成绩。但如何进一步提高扶贫的效率和效益，准确瞄准贫困和减少资源渗漏，是一个需要认真研究和积极实践的重大课题。尤其是在扶贫的理念和方式上，需要与时俱进，着力改变传统的扶贫方式，充分反映贫困人群的需求，降低管理成本，实施“参与式”扶贫。

所谓传统的扶贫方式，是指在扶贫过程中以政府主导为主的单向行为，各种资源，包括财政拨款和扶贫贷款项目，都是通过自上而下的程序决定的，扶贫的受众即贫困农户往往处于一种被动的、不知情的状态。应当承认，这种方式带有比较浓厚的计划经济色彩，其缺陷日益明显，主要体现在：一是目标瞄准失准。许多贫困地区地处偏远、交通不便、信息闭塞，在缺乏有效的公众参与政府决策活动的机制的情况下，政府扶贫部门很难真正了解每个贫困家庭的真实情况，而多数贫困家庭对扶贫政策的了解也较为有限，这就导致一些真正贫困的群众未能得到有效的扶持。二是群众参与的积极性难以得到充分调动。由于整个扶贫工作是通过自上往下的程序进行，未能把扶贫受众当成一个自觉个体，致使群众对许多扶贫项目不理解、不支持、效益不能实现最大化。三是扶贫项目的可持续性不强。由于缺乏贫困群众的积极参与，扶贫项目从选择、论证、实施到监督都由政府包办，管理和监督成本自然就增大，而扶贫项目的投入产出则降低；由于缺乏参与，受扶者缺少内在动力，其自身素质也就得不到有效提高。类似种种，导致扶贫项目的可持续发展不强。四是容易产生扶贫资金的中间渗漏。由于传统扶贫的行政过程比较封闭，缺少自下而上的监督，很容易导致各级政府、部门从自身利益出发，截留、挪用扶贫资金，产生扶贫资金的中间渗漏，甚至导致腐败，严重影响扶贫工作的效果和声誉。

所谓“参与式”的扶贫方法，是指通过政府投入一定数量的扶贫资金，以贫困村为平台，为贫困农户创造表达意愿的机会，赋予贫困农户知情权和监督权，并激发他们的参与意愿，发动贫困群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展的能力，从根本上解决贫困问题。笔者从江西省扶贫办了解到，江西从2002年开始，在全省范围内确定了1200个扶贫开发工作重点村，以村级扶贫规划为平台，通过培训工作骨干、在各重点村成立规划小组，对村情进行全面的调查摸底、理清发展思路、完成规划并制订实施计划、批准和实施扶贫开发规划等步骤，全面实施“参与式”的扶贫方法，取得良好效果。实践证明，这种“参与式”的扶贫方法好处多多。一是有利于增强扶贫工作的透明度。扶贫资金的分配数额以重点村确定的贫困人口数量为主要依据，并向社会公布，项目的实施按村级规划进行，公众能对扶贫的行政过程进行全方位的监督，扶贫部门的主要任务可以转变到调查研究、总结和推广经验上，政府扶贫政策的影响力和效率也将大幅度提高。二是有利于增强政府服务的责任和改进政府和农民的合作关系。规划编制的整个过程，是广泛、深入地发动群众的过程，贫困群众的意愿得到充分的尊重，激发他们参与扶贫开发，改变贫困落后面貌，进而实现脱贫致富的热情。三是有利于形成脱贫致富的长效机制。在整个“参与式”的扶贫过程中，贫困地区群众和村级组织议事、决策、干事的能力将不断提高，从而能够实现由“要我脱贫”转变为“我要脱贫”、“我能脱贫”。四是有利于扶贫政策的到位和发展思路的切实可行。这种方法，实际是变“被动”为“主动”，扶贫的目标瞄准更为准确，扶贫的各项政策更能到位，扶贫项目及发展思路更能切合实际，并能保证扶贫工作的连续性。

要增强贫困人口在扶贫过程中的参与性，就必须转变扶贫方式，完善扶贫政策与措施。一是坚持开发式扶贫方针，扶贫战略由“救济式”向“开发式”转变，由单纯扶贫转为“治愚”与“治穷”并举。要倡导和鼓励贫困地区广大干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，克服贫困农户中普遍存在的“等、靠、要”思想，增强自我发展意识，在政府的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展解决温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业；积极发展能够充分发挥贫困地区资源优势、又能大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业；实施有组织的劳务输出，引导贫困地区的劳动力合理、有序地转移；对极少数生存和发展条件特别困难的村庄的农户实行开发式移民。开发式扶贫工作的中心是帮助贫困人口形成自我发展的条件，并以此形成贫困人口脱贫致富的基础。二是坚持以人为本，由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变，意味着扶贫对象不再是贫困地区的各级政府，而是以贫困户和贫困户占绝大多数的自然村为对象，增加扶贫资源直接分配到农户的比例，也就是说，筛选扶贫受益对象的“筛子”的“筛孔”要进一步缩小。这样不仅有利于提高扶贫工作的针对性，提高资金的利用率和扶贫成效，而且可以让农户的受益率得到更多保证，从而激发贫困户参与扶贫工作的积极性。三是扶贫资金由集中投资生产项目向增加投资人力资本转变，加大科教和文化扶贫力度。鉴于我国农村义务教育经费的筹措体制与农村教育发展需要不相适应，迫切需要考虑通过调整相关体制和扶贫资金利用方式，为农村基础教育提供更多资助。因此，扶贫资金的投向，不仅包括生产性开发项目，更应注重人力资源，要把稀缺的扶贫资金更多地利用在农村基础教育、卫生健康、技术培训等方面，提高贫困群众的科学文化水平，提升贫困地区的人力资本素质，增强贫困人口参与反贫困的能力，从而切实带动扶贫项目的开发，巩固扶贫成果。四是搞好“人才扶贫”，带动贫困人口参与扶贫。输入一个好的带头人或者管理人才、技术人才，往往会创造出脱贫致富的奇迹。特别要着力培训扶贫工作骨干，提高贫困地区干部的思想觉悟、政策水平和带领群众发展经济、脱贫致富的能力。要发挥农村自治组织的作用。贫困户最关心自己的利益，只有组织起来的贫困农户才能最有效地保护自己利益。因而，针对农村自治组织的现实，在反贫困行动中，应重视培育社区性贫困农民合作组织，使它成为县、乡以下组织和实施的主体，由农户或合作组织来实施扶贫项目；发挥贫困农户的参与性与自主性，从而提高扶贫资源的利用效率，降低政府的管理成本。

（原载2004年第5期《老区建设》）